长期以来,“农民贷款难”一直困扰着农民和农村信用社。究其原因，农民贷款缺乏有效的抵押物,是导致这一矛盾产生的根本原因。众所周知,对农民而言，除了价值有限的基本生产资料之外,最大的财富资产就是自己的房屋和土地。近年来,各地纷纷开展农村信贷产品创新,探索以农村土地经营权和农村房屋为抵押的信贷模式成为关注的热点。2008年10月,央行和银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，开始在辽宁等9个省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。今年4月9日，辽宁省法库县农信联社向法库长岗子辣椒专业合作社发放30万元首笔农村土地承包经营权抵押贷款。伴随着土地承包权流转多样化的创新试验，“土地承包经营权抵押贷款”日渐成为解决农村资金需求的举措之一。然而，随着试点工作的展开，各种争议也随之浮出水面：“土地承包经营权抵押贷款”的创新，最终带给农民的将是实惠还是“雾中花”，给农信社带来的是效益还是风险？对此，笔者对农村土地承包经营权抵押贷款开展情况进行了一次调研，调研发现，这一业务在实际操作中面临诸多实际问题，我市全辖10个县、市（区）联社目前尚未开展。
一、当前推行土地承包经营权抵押贷款的困难及原因
虽说农村土地承包经营权抵押贷款是一项新业务，它的推行受到地方党政部门的关注，然而，我市调查情况来看，土地使用权抵押贷款的推出面临着诸多难题。
（一）法律上的障碍，贷款风险掌控难。土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。《担保法》第三十七条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地 承包经营权可以抵押。我国《物权法》第一百三十三条明确规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。意思是除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。这说明之前试点开展的“土地承包经营权抵押贷款”业务没有法律保障，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。
（二）现实中的不足，抵押物处置难。一是土地承包经营权落实不明晰，易引起土地纷争。我市自1998后，各地农村土地进行了二轮承包以来，政府相关职能部门填制了《农村土地承包经营权证》，也签订了土地承包合同。但还有部分合同书和经营权证仍存放在村组，村组干部掌握着农地的分配和处分权,对土地承包经营权进行“三年一调”或“五年一调”，打乱重分，使土地承包经营权调整频率过大，与国家农村土地使用权30年不变的政策相悖，使得农村土地承包经营权证上的田块、面积与农户实际拥有的田块、面积不相符，影响农村土地承包关系的稳定，极易引起土地纷争。二是土地评估机构缺乏，土地价值难界定。目前，我市尚无一家土地经营权价值评估机构和专业资质评估人员，导致土地价值评估困难。三是流转市场不健全，抵押土地难变现。目前,黄冈市、县、乡三级尚没有任何土地流转中介，农村土地登记、流转混乱，双方权益难以得到法律保护，一旦贷款逾期，贷款抵押物处置困难。四是风险保障机制不完善,市场风险难把握。因农业属于弱势产业,抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，存在不可预知的风险，而承包经营户和贷款人对这些不可预知的风险都难以掌控,这些风险会直接影响土地流转价值。另外，由于目前农业保险产品少，产品的针对性差，保障程度低，限制条件多，很难调动农户参加保险的积极性，导致风险转移能力差。如果这些风险转移给信用社的话, 既难承担也非常不合理，会挫伤农村信用社参与其中的热情。
（三）制度与观念的制约，业务推广难。由于土地承包经营权抵押贷款业务尚处在不成熟的试行期，这种贷款形式目前仅在全国有限的几个省份进行了试点，且以地方性文件的形式获准开展，并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不完善，既没有一套切实可行的操作流程蓝本，也没有一套较为缜密的防范约束机制，在执行中会遇到很多操作性、技术性难题，使农村信用社对此投入的积极性不高。另外，一些农村信贷员对业务创新认识不足，思想保守，以至于在信贷操作上过于谨慎，“惧贷、惜贷”心理较为普遍。部分信贷员为求自保，采取宁可少放或者不放贷款，也不能给自己带来终身责任追究和短期经济利益的损失。
二、推行农村土地承包经营权抵押贷款的可行性分析
虽然试点中存在这样或那样的问题,但如果在立法健全、土地流转完善、风险可控的前提下,推行农村土地承包经营权抵押贷款市场前景还是相当广阔的,基本可解决农村贷款的抵押难题。全市总农户数147万户,农业总人口587万人,农村耕地总面积580万亩，目前全市流转土地面积约为162万亩，占耕地总面积的27.93%。倘若每年土地流转以20%速度递增并进行贷款抵押的话，将对农户和农村信用社产生较好的经济效益。
（一）承包经营权限逐步延长，为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供了政策可能。《土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为30年”。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确表示将促进现有的土地承包关系保持稳定，并长久不变。这些政策出台有助于克服土地抵押中农村土地产权残缺的障碍，为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供了政策可能。
（二）土地流转规模逐步扩大,为开展农村土地承包经营权抵押贷款创造了市场可能。当前,随着农村城镇化进程的加快和进城务工农民的增多,不少农民对土地的依赖度明显减弱,甚至一些农户举家搬入城市,出现了人少地多土地抛荒现象,很多农民都产生了流转土地的愿望,土地流转面积在逐年扩大,为开展农地经营权抵押贷款创造了市场可能。
(三)农信社市场定位的优势，为试行农村土地经营权抵押贷款创造了业务可能。农村信用社的市场定位是“立足县域、服务三农”，与农业、农村、农民有着千丝万缕的关系，其生存的土壤在农村，发展的空间也在农村。另外，经过几十年的运行，农村信用社已积累了比较丰富的农村金融工作经验并掌握了其运行规律，营造了与农民具有亲和力的农村金融氛围，这为农地抵押贷款创造了良好的条件。就网点优势而言，农村信用社点多面广,根基深厚,目前在广大农村，只有农村信用社一家承担着支持“三农”的社会责任。为此，农村信用社有义务也有责任担当土地经营权抵押贷款的重任。
（四）业务发展和产品创新的需要，为农村土地承包经营权抵押贷款预示着远景可能。当前全市农村信用社经营实力的增强和竞争能力的不断提高，为农地抵押贷款奠定了扎实的基础，预示了前景可能。而农村信用社要实现更好更快的发展，就需要创新更多的信贷品种，这是业务发展的需要，也是实现可持续发展的途径之一。另外，随着经营实力的不断增强，农村信用社近年来创新的信贷产品也越来越多，如试行了林权抵押贷款、青年创业贷款、返乡农民工创业贷款等新品种，这些贷款品种虽然还处在探索阶段，仍有坎坷之路要走，但却有效推动了全民创业、新农村建设和区域经济发展，较好地解决了农民贷款难问题和实现自身效益发展的“双赢”效果。同时，还为今后创新更多的信贷产品积累了丰富的贷款管理和风险防范的经验。为此，如果农村信用社把农地抵押贷款视为其他贷款品种一样去创新的话，市场前景应该还是乐观的。
三、建议与对策
面对人口城镇化、经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素的流转为基础的农村土地经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困忧，如何“破冰”，既要举内外之力，更需各方的积极推动，逐步实现农民土地承包经营权向信贷资源的转化，使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。
（一）加快立法,明确农地经营权抵押范畴。为使农地抵押贷款更具现实意义，建议有关部门尽快破除土地承包经营权抵押法律障碍，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，为农地金融制度奠定法律保障。一是抓紧修订、完善相关法律法规和政策，使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资；二是认真做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，根据具体情况把土地所有权明确到户；三是完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
（二）完善机制,解决实施中的缺陷。一是要完善农村土地价值评估市场建设。建议尽快建立专业评估机制、设立专业评估机构和评估人才，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，对土地承包经营权价值进行评估，为农村信用社开展农村土地承包经营权抵押贷款提供评估服务。二是要优化农村土地经营权流转市场建设。建议政府在土地流转管理和服务上实施政策倾斜，鼓励大规模的土地流转，建立土地经营权产生争议的仲裁机制，设立县、乡土地流转服务机构，推动土地流转尽快实现由自发到自觉、由无序到规范转变。三是要加快农业生产保障制度建设。政府财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制。在贷款发生违约、农村信用社实现抵（质）押权较困难时，实施抵（质）押物收购或进行贷款风险补偿，弥补农村信用社可能出现的处置亏损和不良贷款；保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低农村信用社发放土地承包经营权抵押贷款的风险；利用农村担保机构分担抵押贷款风险。如依托农民专业合作社，建立互助型的农业专业担保机构，由农村担保机构为抵（质）押贷款提供担保，实现贷款风险分散。
（三）提高认识,克服惧贷惜贷思想。党中央、国务院历来重视“三农”工作，出台了一系列政策和决定，从党的十七届三中全会发表《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，到2009年中央一号文件《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，中央已连续五年颁发了一个又一个重农强农的重要文件，表明国家对促进农业稳定发展、农民持续增收的信心与决心。今年中央1号文件中明确指出:要增强农村金融服务能力，在加强监管、防范风险的前提下，鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务。省联社肖四如理事长就“三农”问题及新农村建设问题也作了多次深层次的研究和探讨，他在《新农村建设与金融支持》一文中指出：“新农村建设的目的是为了解决“三农”问题，新农村建设离不开金融的支持，新时期全民创业要提供必要的信贷支持……”为此，农村信用社应转变自身观念，打消思想顾虑，克服“惧贷”、“惜贷”思想，站在支持新农村建设、支持全民创业、提升自身贡献度的高度来考虑农地抵押贷款是一项政府乐意、农民喜欢、自身受益的新型贷款品种，把它当作一项新生事物来对待，只有这样，才能提高拓展业务的积极性。
（四）完善制度,充分调动放贷积极性。试行农村土地承包经营权抵押贷款须进一步调研和探索，不能一哄而上，一蹴而就，而要在充分防范风险的基础上，先行试点，探索性地开展。建议借鉴其他省市先进经验，在每个县选择一个农村信用环境较好信用社进行试点，制定具体的实施方案。同时，要出台相关配套政策和措施，制订有效的管理办法和操作流程，明确贷款对象、利率、期限和额度，做好规避贷款风险的充分准备。
（五）加快创新,做好应对新业务的充分准备。农村土地承包经营权抵押贷款这项业务如何开展，能否做好，效果如何，各法人单位的操作是否得当是取决于这一产品创新成败的关键。为此，各级农信联社要抓好几项工作：一是加强培训，防范风险。在试点开展此项业务之前，各联社必须举办法律专题培训班，邀请法律专家授课，详细解读不同类型农村土地经营权抵押的法律规定和相关条例。在法律培训的同时，还要适时培训与之相关的操作流程和实施细则，弄懂弄通该项业务的各个流程，关注各个环节的风险点，严防操作风险，维护信贷安全。二是搞好对接，形成合力。县级联社对于这一探索性的新业务要做好对接工作，取得当地政府、人行、银监等部门的支持，明确国土局或农经局为农地抵押登记部门，设立县（区）、乡（镇）两级土地流转中心。与此同时，联社还要加强与国土局局、财政局、保险公司等机构的对接，在前期调查等方面共同商榷权宜之计，制订全面的规划和防范措施，为农地抵押信贷业务提供强有力的组织保障。三是调查论证，有的放矢。创新农地抵押贷款也是为了巩固我们的农村主阵地，实现自身更好的发展。既然是一项新业务，必将会遇到许多困难，这就要求农村信用社必须把前期基础工作做好，以积极的态度做好农地贷款需求情况的调查摸底，在调查的基础上进行可行性和风险度的论证，掌握第一手资料，做到心中有数，有的放矢，只有前期工作做好做细才可放贷。四是以点带面，稳步推进。农地抵押贷款毕竟是一项新业务，还不成熟，宁可做慢做细，也不可操之过急，要把可能出现的问题事先想到，做到防患于未然。可先试点，再铺开，以点带面，稳步推进。建议此项工作可结合当前推进双层经营模式和提升小额农贷工作同步进行，在调查摸底的基础上开展农村土地承包经营权的评级授信，使资信评定结果更符合实际。五是强化管理，防范风险。在贷款管理上应保持着高度谨慎的态度，坚持信贷制度。无论是大额贷款还是小额需求都要在充分调查论证的基础上，尽可能完善抵押手续之后发放。对于已发放的贷款，联社相关职能部门应进行定期跟踪检查，加强贷后管理，及时预警，及时处置，解决试行过程中存在的实际问题。对操作中出现的问题和困难应及时下发风险提示，在确保信贷资金安全的基础上逐步加大支持力度，促进此项业务健康、快速发展。